Un análisis teórico para averiguar si en Perú se están aplicando adecuadamente el tipo de sanciones en el sector minero y ver opciones para el cálculo de multas y aplicación de otras sanciones dentro de la discusión pública podría servir de cara a la pronta nueva administración del país.
El marco teórico del sistema de sanciones que viene operando en el país proviene de los aportes del Análisis Económico del Derecho y de la Teoría de la Ejecución Pública de las Leyes.
Este analiza los mecanismos por los cuales el Estado regula la conducta de los agentes de la economía disuadiéndolos de su incumplimiento, y por tanto, busca evitar la ocurrencia de eventos negativos.
El modelo del cual se derivó la fórmula práctica de cálculo de multas aplicadas por el regulador estaba basado en los trabajos de Cohen, quien plantea en su modelo una relación principal – agente.
Es en este contexto en que el regulador (principal), regula la conducta de la empresa (agente).
El modelo tiene, entre otros, los siguientes supuestos:
- Las infracciones ocurren de manera aleatoria.
- Los recursos con que dispone el regulador son limitados.
- El objetivo del regulador es reducir la pérdida de bienestar de la sociedad debida a las consecuencias de las infracciones cometidas por las empresas.
- El Estado peruano debe gastar recursos obtenidos de la sociedad con el fin de detectar el incumplimiento de las normas (ex – ante), y/o detectar los daños ocasionados por dicho incumplimiento (ex –post).
- Las empresas realizan un análisis costo beneficio de ser detectados y sancionados antes de incumplir una norma.
- El regulador exige un esfuerzo mínimo a las empresas en el cumplimiento de los reglamentos y normas medioambientales y de seguridad.
Teóricamente, el esfuerzo que realizan las empresas en el cumplimiento de normas modifica la distribución de probabilidades de ocurrencia de contaminación o de accidentes.
En este ejercicio, la solución óptima de la multa es aquella aplicada por el regulador, y que iguala el beneficio ilícito marginal por contaminar o incumplir las normas de seguridad con el Costo Marginal Social (CMS) .
Este CMS está definido como la negativa de la pérdida marginal de bienestar social proveniente de la contaminación ambiental o de la pérdida de calidad de vida de los individuos provocada por los accidentes.
La variable fundamental del modelo en este esquema es el esfuerzo de la empresa en cumplir las normas, pues ella modifica la distribución de probabilidades de ocurrencia de contaminación o de accidentes.
Debido a que este esfuerzo no es observable directamente por el regulador, surge la necesidad de incentivar este esfuerzo.
Mediante multas, el regulador logra teóricamente la disuasión de las empresas y la internalización de las consecuencias de sus infracciones.
Internalizar implica que la empresa toma en cuenta en sus costos las consecuencias negativas que origina a terceros.
Esta internalización iguala el costo privado con el costo social provocado por la empresa.
Dado a que el regulador no posee facultades compensatorias, no puede cobrar a la empresa la totalidad del valor neto del daño en la multa. Sin embargo, incluye una parte del daño en la multa, toda vez que considera que se debe incluir una proporción de dicho daño para que sirva como señal a la empresa de que deberá asumir la internalización de las consecuencias de sus infracciones.
También están los temas de la imagen institucional y el riesgo de la minera de ser comprendida como tercero civil responsable para el pago solidario de la reparación conjuntamente con el sentenciado y condenado o ser sujeto de la aplicación de consecuencias accesorias como el cierre de la unidad minera contaminante.
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| El cierre de minas de operaciones de la época de la colonia apoyarían en la imagen de la nueva minería. |
La norma considera que el plan de cierre de minas deberá describir las medidas de rehabilitación, su costo, la oportunidad y los métodos de control y verificación para las etapas de operación, cierre final y post cierre. Asimismo, deberá indicar el monto y plan de constitución de garantías ambientales exigibles.
El titular de la actividad minera que no cuente con el plan de cierre de minas aprobado, está impedido de iniciar el desarrollo de operaciones mineras.
El titular de la actividad minera deberá constituir garantías a favor del MEM, a fin de cubrir los costos de las medidas de rehabilitación para los períodos de operación de cierre final y post cierre, mediante una o varias de las modalidades siguientes:
- Cartas fianza o pólizas de caución u otros mecanismos equivalentes, sin beneficio de excusión, emitidos por un banco nacional o del exterior, de primer nivel, de acuerdo a lo señalado en la ley general del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, sus normas reglamentarias y en las disposiciones de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.
- Fideicomiso en garantía sobre lo siguiente: en efectivo; administración de flujo; bienes muebles e inmuebles distintos a las concesiones para actividades mineras y a las instalaciones objeto del plan de cierre de minas; y valores negociables excluyendo aquellos emitidos por el titular de actividad minera.
- Fianza solidaria de tercero sobre la base de las modalidades señaladas en los literales anteriores, sin beneficio de excusión.
En este contexto, continuar perfeccionando el tema sobre pasivos ambientales, sanciones y multas en la insdustria minera será de mucha ayuda para ver la competitividad en la captación de nuevas inversiones.
